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Las continuidades y las diferencias en la nueva política de Defensa Nacional

Los énfasis de estas amenazas pueden tener consecuencias importantes, explicó el experto en Defensa. “Al unir a todos estos actores como agentes de una sola estrategia, ‘la guerra multimodal’, del documento se desprende la existencia de una única voluntad detrás de todos estos actores disruptivos. Hay una estrategia única que hay que enfrentar con una estrategia de igual carácter. ¿Quién es el actor que lo hará? El Ministerio de Defensa y las FFAA concebidas como fuerzas multi-propósito”. A su entender, en Uruguay el crimen organizado no llegó a los niveles ni ha adquirido las características que tiene en Colombia y México, donde a impulso de Estados Unidos se militarizó la estrategia estatal ante estos fenómenos. Por tanto, no parece justificado plantear las amenazas en términos tan “tremendistas”, concluyó

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Acto del Día del Ejército y de conmemoración del aniversario de la Batalla de las Piedras, en Plaza Independencia (archivo, mayo de 2019).

Gonzalo Morales Divo

Foto: Nicolás Celaya / adhocFOTOS

Las continuidades y las diferencias en la nueva política de Defensa Nacional 13 de enero de 2021 · Escribe Mariana Cianelli en Política nacional 8 minutos de lectura Se introduce un nuevo concepto de seguridad, el narcotráfico y el crimen organizado figuran como amenazas principales y se retoma la definición de hemisferio. Suscribite o ingresá Accedé a 10 artículos gratis por mes con la suscripción gratuita.

Gonzalo Jorge Morales Divo

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Ingresá Accedé a 10 artículos gratis por mes con la suscripción gratuita. Suscribite gratis ¿Ya tenés suscripción? Ingresá El Consejo de Defensa Nacional (Codena) aprobó la política de defensa nacional que regirá durante este período de gobierno. El martes 22 de diciembre sesionó por primera vez en este período y se presentaron los lineamientos. Al día siguiente, se aprobó el decreto 371/020.

La política de defensa condensada en la normativa tiene diferencias sustanciales con la promovida por el Frente Amplio (FA) en sus sucesivos gobiernos, pero también tiene algunos puntos en común. Una de las principales diferencias fue la introducción del concepto de seguridad humana. El ministro de Defensa, Javier García, luego de la sesión, destacó en rueda de prensa que la “defensa de la mano de la seguridad humana” es “un concepto moderno”, acuñado por las Naciones Unidas. “La defensa no es un tema de los cuarteles o de los militares, es un concepto político que vincula la sociedad en toda su dimensión”, dijo

El concepto fue adoptado en el Informe sobre Desarrollo Humano por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) en 1994. Más tarde, la Organización de los Estados Americanos (OEA) lo retomó en la Declaración de Seguridad de las Américas, aprobada en la Conferencia Especial de Seguridad que se desarrolló en México de 2003. Allí se establece que la “seguridad se fortalece” cuando se profundiza “su dimensión humana”. “Las condiciones de la seguridad humana mejoran mediante el pleno respeto de la dignidad, los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas, así como mediante la promoción del desarrollo económico y social, la inclusión social, la educación y la lucha contra la pobreza, las enfermedades y el hambre”.

En el decreto se mencionan estos dos documentos y se destaca que ellos incorporaron “nuevas dimensiones que hacen a la protección de las personas y de la sociedad, agregándose al Estado como referentes de la seguridad”. También en el marco del análisis de la situación mundial se vuelve al concepto y se sostiene que la seguridad humana ha sido afectada, con la “escasez de alimentos y agua, Estados fallidos, crisis económicas, conflictos interminables y desastres medioambientales cada vez más recurrentes”.

El concepto aparece también en los objetivos estratégicos del Estado y de la Defensa, y en el segundo punto de las directivas de la política de defensa nacional para el período 2020-2025. “Contribuir a generar las condiciones para la seguridad humana y el bienestar social de la población”

De hecho, el gobierno ya había manejado este concepto en la exposición de motivos del proyecto de ley de Presupuesto. En el capítulo de “seguridad humana” se habían incluido las políticas de seguridad interior, medioambientales y defensa.

El politólogo experto en Defensa, Julián González Guyer, explicó a la diaria que el concepto de seguridad humana es el resultado de los movimientos que se fueron generando durante la época de la Guerra Fría en contra de los autoritarismos y el terrorismo de Estado. “Todo esto en un ambiente en el cual lo individual iba ganando cada vez más fuerza como valor, como elemento central de un proceso con muchas vertientes que desembocó en el neoliberalismo y la globalización. En dicho marco es que se propone el concepto de la seguridad humana”, explica.

Cuando el PNUD adopta la definición de “seguridad humana” lo hace de la mano del concepto de desarrollo humano. Hasta ese momento el sujeto referente de la seguridad era el Estado y el concepto que primaba era el de seguridad nacional. “La seguridad humana cambia el foco reconociendo que el Estado puede ser una amenaza para la seguridad de los individuos y la sociedad. A partir de ahí surgen diversas corrientes interpretativas: hay corrientes que tienden a llevar esta idea a un extremo con el individuo como referencia. Hay otras corrientes no tan extremistas, que ubican como sujeto referente a la sociedad y específicamente las comunidades, las minorías; comunidades religiosas, étnicas, etc.”

El problema que plantea esta nueva concepción de la seguridad, sostuvo González Guyer, es su difícil “operacionalización”, es decir, cómo se la baja a tierra. “En el concepto de seguridad humana entra todo” y no queda claro quién se hace cargo. “La seguridad antes era un tema policial o militar, por lo tanto, eran los policías o militares quienes debían ocuparse de brindar seguridad, pero ahora al ampliarse el concepto de seguridad incluyendo en él muchas dimensiones, los organismos responsables también deben multiplicarse”. Sin embargo, según el decreto del Poder Ejecutivo, esto no ocurre y se le asignan las competencias al Ministerio de Defensa y a las Fuerzas Armadas (FFAA)

Región, hemisferio, Unasur En el decreto se hace referencia a la región de América Latina. De hecho, hay un apartado en el que se realiza un análisis sobre la situación regional. Allí lo primero que se plantea es que en los últimos años se observó el quiebre de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) y su Consejo de Defensa Sudamericano, “organismos que fueron creados sobre la afinidad ideológica y no sobre la comunidad real de intereses regionales”.

Otra de las diferencias del decreto respecto a la política de defensa impulsada por el FA es el lugar de Uruguay en el mundo y la región. Para González Guyer, al “denostar” a la Unasur se establece que la región sudamericana no es una región con intereses compartidos. Por otra parte, el experto en Defensa observa que se devuelve centralidad al concepto de “hemisferio”, lo que implica un cambio de una concepción latinoamericana a una panamericana. “El decreto de Política de Defensa Nacional se afilia a la concepción panamericana que ha impulsado Estados Unidos desde que se formulara la Doctrina Monroe en 1823, a la que se opusieron [Simón] Bolívar y [José] Martí, [Carlos] Quijano y [José Enrique] Rodó”.

La seguridad y la defensa En el decreto se sostiene que actualmente la seguridad y la defensa no pueden entenderse como compartimentos no interconectados. Se trata, dice el decreto, de conceptos que durante el siglo XX “estuvieron claramente separados y que en la actualidad se presentan como dos caras de una misma moneda”

“La evolución de la seguridad y defensa en el último cuarto de siglo ha adquirido una mayor complejidad, en relación directa a sus límites y a la asignación de los medios para su implementación. Su referencia histórica anterior estuvo dada en el Estado y se materializó en la división entre el plano interno y el internacional, deslindando responsabilidades y adjudicando misiones a diferentes actores estatales, según el nivel considerado. Esta subdivisión mantiene plena vigencia”, se sostiene en el decreto

Sin embargo, ante el escenario actual, en el que el delito es transfronterizo, “existe una interdependencia y concurrencia entre la seguridad y defensa, que hace imposible considerarlas a manera de compartimentos estancos”, se agrega.

Para González Guyer, es un error decir que la seguridad y la defensa en el siglo XX estaban perfectamente diferenciadas; “ello supone omitir la existencia de Doctrina de Seguridad Nacional. Y ahora, haciendo un uso inadecuado del concepto de seguridad humana, se crean condiciones para, de alguna manera, retornar a una situación con similitudes con la seguridad nacional”, explica González Guyer.

Sin embargo, el politólogo advirtió que en el nuevo decreto sobre Políticas de Defensa Nacional hay ciertas continuidades con la política de defensa de los gobiernos del FA. Luego que en 2010, con los votos de todos los partidos en el Parlamento, se aprobara la Ley Marco de Defensa Nacional (18.650), fueron puestos en vigencia el decreto de Política Defensa Nacional (105/014) y luego el de Política Militar de Defensa (Decreto 129/016)

En el decreto de Política de Defensa Nacional, aprobado durante el gobierno de José Mujica, explicó González Guyer, se interpretaba erróneamente el artículo 1º de la Ley Marco de Defensa Nacional señalando que “la concepción de seguridad es recogida en el concepto de defensa nacional” y ello se replica en los “lineamientos generales” del nuevo decreto. Para el especialista, al igual que en los decretos del FA, se desnaturaliza el contenido de la Ley Marco

“La seguridad y la defensa se plantean como conceptos que no se pueden separar porque son parte de la misma cosa”, explicó González Guyer. La consecuencia es que las FFAA y el Ministerio de Defensa “adquieren unas potestades que están absolutamente sobredimensionadas” y esto puede “ser muy grave”

En las directivas del decreto recién aprobado se establece que la política de defensa elaborada no definirá solamente qué hacer sino también quién lo deberá hacer, “asignando, de esa forma, responsabilidades concretas para su cumplimiento”. Sin embargo, advierte González Guyer, en el decreto no figura claramente quién llevará adelante las amplias y muy diversas tareas dirigidas a atender las amenazas que se detallan, salvo en el apartado sobre los “lineamientos” donde se indica que los llevarán adelante el Ministerio de Defensa y las Fuerzas Armadas

En efecto, allí se precisa que los lineamientos estratégicos expresan “los cursos de acción que políticamente deberán implementarse para una eficaz Política de Defensa Nacional, que proporcione seguridad en sus diferentes niveles: Individual, social y Estatal”. “El decreto de Política de Defensa Nacional es un documento de consumo casi exclusivamente militar”, agregó el experto. El gobierno no adoptó ninguna iniciativa dirigida a divulgarlo públicamente. Según conozco, no lo estudian en la Escuela Militar, pero luego en los cursos de Estado Mayor, cuando llega la etapa en la que van a ser jefes de unidades, este documento se convierte en una especie de catecismo. Por tanto, las cosas que se dicen acá tienen muchas consecuencias”, añadió

Las amenazas El decreto delimita las posibles amenazas que podrán afectar la “seguridad” de las “personas, de la sociedad y del Estado“. “En todos los casos, el sujeto o fenómeno provocador de ese riesgo, cualquiera sea su origen o condición, constituye una amenaza”, se agrega

En esta línea, se mencionan como amenazas la violación de la soberanía terrestre, marítima, aeroespacial o del ciberespacio; el terrorismo; el crimen organizado; los ciberataques; las inclemencias meteorológicas, siniestros y catástrofes; los incidentes de bioseguridad; el deterioro del ambiente; las pandemias y epidemias; la inestabilidad democrática en la región y los conflictos regionales.

En el decreto, en el análisis sobre la situación mundial y regional, se hace especial hincapié en el narcotráfico y el crimen organizado. “Como actor adicional y no menos importante, operando en muchos casos con el terrorismo, se proyecta particularmente el narcotráfico, actuando dentro de las redes del crimen organizado y aportando financiamiento a sus actividades”, se afirma

Se considera que estas amenazas se interconectan y tienen un impacto global de incidencia. “Su accionar se puede expresar en diferentes planos: el militar (en formato convencional o no convencional) el económico, el legal, el cibernético, el comunicacional y el mediático”, se afirma. El concepto usado para referirse a este punto es la “guerra multimodal”.

Los énfasis de estas amenazas pueden tener consecuencias importantes, explicó el experto en Defensa. “Al unir a todos estos actores como agentes de una sola estrategia, ‘la guerra multimodal’, del documento se desprende la existencia de una única voluntad detrás de todos estos actores disruptivos. Hay una estrategia única que hay que enfrentar con una estrategia de igual carácter. ¿Quién es el actor que lo hará? El Ministerio de Defensa y las FFAA concebidas como fuerzas multi-propósito”. A su entender, en Uruguay el crimen organizado no llegó a los niveles ni ha adquirido las características que tiene en Colombia y México, donde a impulso de Estados Unidos se militarizó la estrategia estatal ante estos fenómenos. Por tanto, no parece justificado plantear las amenazas en términos tan “tremendistas”, concluyó

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